10月23日中国共产党第二十届中央委员会第四次全体会议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称“《建议》”）。

■ 形势判断：从“十四五”到“十五五”，我国从“战略机遇期”进入了“战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期”，“国际经济贸易秩序遇到严峻挑战，世界经济增长动能不足”，而这正是国际政治周期后期与康波萧条期叠加的基本特征。为了在激烈国际竞争中赢得战略主动，需发挥优势、补齐短板，这一主线贯穿《建议》始终。

■ 发展目标：2035远期目标增加了“国防实力”与“国际影响力”大幅跃升的目标。“十五五”目标中，一是高质量发展有了更多可量化的目标，包括经济增长保持在合理区间，全要素生产率稳步提升，居民消费率明显提高。二是“十四五”对于“创新能力显著提升”的探讨，是置于经济发展的目标之下，“十五五”期间更加关注科技领域的自立自强和并跑领跑，有助于在大国博弈中赢得主动。三是关注劳动报酬提升与社会保障可持续。四是人民生活目标被提升至美丽中国目标之前。

■ 战略任务：任务的排序发生以下变化：一是产业上升至第1位，科技下降至第2位，凸显出产业体系建设的基础性地位。二是开放的位序从第9位大幅跃升至第5位。三是民生的位序从第10位提升至第9位。四是绿色的位序下降2位。值得注意的是，《建议》在谈及战略任务时多次强调“加快”，反映完成任务的紧迫性提升。

产业方面，一是强调实体经济的重要性，保持制造业合理比重。二是巩固提升传统产业在全球产业分工中的地位和竞争力，或表明“十五五”期间我国商品出口在全球市场中仍将保持较高份额。三是培育壮大新兴产业和未来产业，特别关注培育独角兽。

科技方面，一是采取超常规措施，全链条推动重点领域关键核心技术攻关取得决定性突破。二是打造从长期稳定的基础研发投入，到布局概念验证与中试平台，再到政府采购自主创新产品的全链条支持体系。

国内市场方面，一是充分发挥财政促消费的作用，合理提高公共服务支出占财政支出比重，增加政府资金用于民生保障的支出。二是提高民生类政府投资比重，意味着“十五五”期间对效益要求较高的专项债增长可能放缓，国债和一般债的比重可能上升。三是新增“提高民间投资比重”的要求。四是坚决破除阻碍全国统一大市场建设卡点堵点。

经济体制方面，一是加快完善要素市场化配置体制机制。二是更加重视增强财政可持续性。完善经营、资本、财产所得税收政策，规范税收优惠，保持合理的宏观税负水平。三是构建科学稳健的货币政策体系和覆盖全面的宏观审慎管理体系，积极发展股权、债券等直接融资。

对外开放方面，一是以服务业为重点扩大市场准入和开放领域。二是推动进出口平衡发展。三是大力发展服务贸易，鼓励服务出口。四是拓展双向投资合作空间。对于引进外资，要落实好“准入又准营”；对于对外投资管理，要引导产业链供应链合理有序跨境布局。

区域发展方面，一是将区域协调发展提至首项，国土空间格局的排序相应推后。二是更加强调促进区域联动发展，呼应建设全国统一大市场。

民生保障方面，一是将就业置于收入之前，中低收入群体工资性收入占比更高，重视就业有助于改善收入分配、畅通社会流动渠道。二是更加重视收入分配，提出“加强企业工资分配宏观指导”。三是推动社会保障制度更可持续，提高灵活就业人员、农民工、新就业形态人员参保率，继续划转国有资本充实社保基金。四是关注“一老一幼”，优化生育支持政策和激励措施，推行长期护理保险，积极开发老年人力资源。

此外，农业农村方面，强调要提升产量产能，加强供给保障。

事件：

2025年10月23日中国共产党第二十届中央委员会第四次全体会议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称“《建议》”）。

解读：

一、形势判断

《建议》充分肯定了“十四五”时期我国发展取得的重大成就，认为我国经济实力、科技实力、综合国力跃上新台阶，中国式现代化迈出新的坚实步伐，第二个百年奋斗目标新征程实现良好开局。

在国际形势方面，我国从“战略机遇期”进入了“战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期”。随着世界百年变局加速演进，《建议》删除了“和平与发展仍然是时代主题”，提出“国际经济贸易秩序遇到严峻挑战，世界经济增长动能不足”。上述特征正是国际政治周期后期与康波萧条期叠加的基本特征。美国学者莫德尔斯基借助过去500年的历史经验发现，国际政治格局每过100至120年左右就会发生重构，据此推算，肇始于二战后的国际政治周期已进入后期。康波周期则由技术创新驱动，目前正处于上一轮技术红利基本释放、新一轮科技革命和产业变革加速突破的阶段，使世界经济增长动能显得不足。面对挑战，我们信心坚定，《建议》指出“我国具备主动运筹国际空间、塑造外部环境的诸多有利因素”。

在国内形势方面，“十五五”时期我国的优势与挑战均出现变化。从优势来看，我国具备“中国特色社会主义制度优势、超大规模市场优势、完整产业体系优势、丰富人才资源优势”四大优势。与“十四五”相比，新增“完整产业体系优势”，有助于在国际经贸秩序变化中占据有利地位；“人力资源丰富”优势变为“丰富人才资源优势”，顺应从人口红利到人才红利的人口趋势。

从挑战看，相比“十四五”，《建议》新增：“有效需求不足，国内大循环存在卡点堵点”“新旧动能转换任务艰巨”“就业和居民收入增长压力较大”“人口结构变化”“重点领域还有风险隐患”等因素，上述领域也将成为“十五五”期间政策致力于突破的重点领域。《建议》对上述挑战提出了针对性的应对方案，下文将详细介绍。

二、发展目标 

《建议》提出的目标包括两个层次：一是2035远期目标；二是“十五五”中期目标。

从2035远期目标来看，《建议》增加了“国防实力”、“国际影响力”大幅跃升的目标，重申了人均国内生产总值达到中等发达国家水平的要求。提升国防实力和国际影响力是顺应国际形势变化的必然要求。若“十五五”时期年均增长4.5%左右，2031-2035年年均增长4.0%左右，便可以完成二〇三五年远景目标中“人均国内生产总值达到中等发达国家水平”的目标。

从“十五五”中期目标来看，一是高质量发展有了更多可量化的目标。《建议》提出“经济增长保持在合理区间，全要素生产率稳步提升，居民消费率明显提高”。“十五五”期间我国劳动年龄人口将进一步下降，要保持经济合理增长，需要更大幅度提升全要素生产率。习近平总书记在《关于<中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议>的说明》中指出，“根据现阶段国内经济下行压力加大、有效需求不足等突出问题，《建议》稿提出居民消费率明显提高、内需拉动经济增长主动力作用持续增强等目标。”和其他发达经济体横向对比来看，在相同的人均GDP水平下，我国最终消费支出在GDP中的比例明显低于其他发达经济体，而资本形成占比则相对较高。以美元现价计算的人均GDP来看，2023年我国人均GDP约为1.3万亿美元，美国、德国、法国在人均GDP达到1.3万亿美元时的消费占GDP比例分别为77%、77%、75%，日本、韩国分别为65%、62%，皆高于我国当前57%的水平。“十五五”期间，三驾马车中消费对于经济增长的拉动作用有望得到进一步提升。

二是科技自立自强的重要性提升。《建议》将“科技自立自强水平大幅提高”作为“十五五”时期第二大目标，要求“基础研究和原始创新能力显著增强，重点领域关键核心技术快速突破，并跑领跑领域明显增多”，“十四五”对于“创新能力显著提升”的探讨，是置于经济发展的目标之下，表明“十四五”时期更加侧重发挥科技创新对于经济发展的作用；相比之下，“十五五”期间更加关注科技领域的自立自强和并跑领跑，有助于在大国博弈与全球科技竞合中占据主动。

三是关注劳动报酬提升与社会保障可持续。在“居民收入增长和经济增长基本同步”的基础上，进一步要求“劳动报酬提高与劳动生产率提高同步”。2015年之前，我国经CPI调整后的加权工资增速整体高于劳动生产率增速；2016-2019年两者增速大致相当；2021年之后，真实工资的增长落后于劳动生产率的提升。推动劳动报酬提高与劳动生产率提高同步，不仅为消费长期增长提供动能，也有助于促进物价温和回升。同时，《建议》新增“社会保障制度更加优化更可持续”。随着老龄化、少子化带来的老年人口抚养比的上升，基本养老保险基金面临收入减少、支出增加的中长期趋势，意味着财政补贴压力的增长。为应对潜在的可持续性挑战，政策端需要提前布局，从优化人口结构、完善筹资模式、开发老年人力资源等多方面提供政策支持，下文将进一步介绍。

四是民生目标与环保目标的位序发生变化。《建议》将人民生活目标摆在美丽中国目标之前，而“十四五”目标中生态文明建设目标放在民生目标之前，表明“十五五”期间对民生的重视程度进一步上升。

三、战略任务

《建议》分领域部署“十五五”时期的战略任务和重大举措，明确从产业发展、科技创新、国内市场、经济体制、对外开放、乡村振兴、区域发展，到文化建设、民生保障、绿色发展、安全发展、国防建设等重点领域的思路和重点工作。

与“十四五”相比，《建议》的谋篇布局出现以下变化：一是产业与科技的位序对调，产业上升至第1位，科技下降至第2位，凸显出产业体系建设的基础性地位。二是开放的位序提升，从第9位大幅跃升至第5位，以应对国际经贸秩序变化的挑战，农业农村、区域等主题的位序随之下降。三是民生的位序提升，从第10位提升至第9位。四是绿色的位序下降，由于开放和民生提前，绿色主题的位序下降2位。值得注意的是，《建议》在谈及战略任务时多次强调“加快”，反映完成任务的紧迫性提升。

下文将对具体任务进行详细解读。

四、产业体系

“建设现代化产业体系，巩固壮大实体经济根基”位于各项任务首位。《建议》强调了“现代化产业体系是中国式现代化的物质技术基础”。在建设现代化产业体系中，《建议》重点强调实体经济的重要性，提出要“保持制造业合理比重，构建以先进制造业为骨干的现代化产业体系”。根据国家统计局数据，2024年我国制造业占GDP比重为24.9%。若我国在2035年达到中等发达国家水平的目标，则人均GDP将达到2万美元左右。从国际历史经验来看，美国、德国、日本、韩国人均GDP为2.14万、2.24万、2.11万、2.17万美元时，上述各国制造业占比为18.5%、27.0%、28.6%、24.7%。可见，“十五五”时期我国的制造业比重或保持基本稳定。

对于建设现代化产业体系中不同类型产业的发展方向，《建议》作出了更为详细的说明。

在传统产业方面，强调提质升级。《建议》提出“推动重点产业提质升级，巩固提升矿业、冶金、化工、轻工、纺织、机械、船舶、建筑等产业在全球产业分工中的地位和竞争力。”巩固传统产业在全球产业分工中的地位和竞争力或表明“十五五”期间我国商品出口在全球市场中仍将保持较高份额。根据海关总署的披露，2022-2024年我国货物贸易在国际市场份额保持在14.2%-14.5%之间。在传统产业提质升级的方向上，《规划》提出“推动技术改造升级，促进制造业数智化转型，发展智能制造、绿色制造、服务型制造”、“强化标准引领、提升国际化水平，加强品牌建设”。

在新兴产业和未来产业方面，强调培育壮大。《建议》提出“打造新兴支柱产业”，“加快新能源、新材料、航空航天、低空经济等战略性新兴产业集群发展”，新增了“航天强国”的提法。

《建议》提出要“前瞻布局未来产业”，“推动量子科技、生物制造、氢能和核聚变能、脑机接口、具身智能、第六代移动通信等成为新的经济增长点”。在促进未来产业投资方面，《建议》提出“创新监管方式，发展创业投资，建立未来产业投入增长和风险分担机制”。从2024年6月国务院办公厅发布的《促进创业投资高质量发展的若干政策措施》来看，促进创业投资的措施主要包括：一是培育多元化创业投资主体；二是多渠道拓宽创业投资资金来源；三是加强创业投资政府引导和差异化监管；四是健全创业投资退出机制；五是优化创业投资市场环境。

同时，相较于“十四五”，本次《建议》提出“促进中小企业专精特新发展，培育独角兽企业”。近年来我国独角兽企业增长出现放缓，在2024年还出现了独角兽企业数量下降的状况。根据《GEI中国独角兽企业研究报告2025》，2024年我国独角兽企业共372家，较2023年减少了3家[1]。“十五五”期间，我国独角兽企业数量有望重新上升。

在服务业方面，强调扩大优质供给。《建议》提出“实施服务业扩能提质行动，扩大服务业开放，深化监管改革，完善支持政策体系，扩大优质经营主体”。服务业发展的抓手或在于扩大优质供给，挖潜服务消费。“十五五”期间服务业将进一步深化“放管服”改革，部分准入限制较高的服务业门槛将逐步降低，市场化程度有望提升。同时《建议》还对加强服务业质量作出了强调，提出“加强服务标准和质量品牌建设。健全服务业统计监测体系”。

在构建现代化基础设施体系方面，强调安全韧性。《建议》提出“加强基础设施统筹规划，优化布局结构，促进集成融合，提升安全韧性和运营可持续性”。对于新基建，《建议》提出“适度超前建设新型基础设施，推进信息通信网络、全国一体化算力网、重大科技基础设施等建设和集约高效利用”。在当前外部不确定性加剧的环境下，提出“健全多元化、韧性强的国际运输通道体系”。能源基建方面提出“优化能源骨干通道布局，加力建设新型能源基础设施”。

五、科技自强

《建议》强调科技自立自强。对于科技的发展，《建议》着重强调“要加强原始创新和关键核心技术攻关”，并提出“采取超常规措施，全链条推动集成电路、工业母机、高端仪器、基础软件、先进材料、生物制造等重点领域关键核心技术攻关取得决定性突破”，充分体现了在当前大国博弈更加复杂激烈的国际环境下，我国要在关键技术领域实现自立自强、自主可控的决心。

为此，《建议》部署了全链条的科技创新支持举措。

在基础研发环节，重视对于基础研究的长期稳定投入。《建议》提出“加强基础研究战略性、前瞻性、体系化布局，提高基础研究投入比重，加大长期稳定支持”。2024年，我国基础研究经费支出2500.9亿元，较2020年增长了70.5%。但我国基础研究经费占全部研发投入经费的占比仍然较低，2024年仅为6.9%。而根据OECD数据，美国2021年基础研究研发支出约占国内研发支出的14.8%。“十五五”期间，我国在基础研究上的研发投入或进一步提升。

在概念验证与中试环节，支持科技成果实现从研发到应用的跨越。《建议》提出，“加快重大科技成果高效转化应用，布局建设概念验证、中试验证平台，加大应用场景建设和开放力度，加强知识产权保护和运用。”

在商业应用环节，《建议》提出“加大政府采购自主创新产品力度” 。

同时，《建议》还强调科技创新和产业创新的深度融合，提出“完善区域创新体系，布局建设区域科技创新中心和产业科技创新高地，强化国际科技创新中心策源功能”。当前我国有三大国际科技创新中心，分别是北京、上海、粤港澳大湾区。

六、国内市场

《建议》强调“强大国内市场是中国式现代化的战略依托”，进一步突出内需的战略地位。

在消费方面，将消费摆在内需目标的第一优先级，充分发挥财政在民生领域的作用。《建议》强调“合理提高公共服务支出占财政支出比重”“加大直达消费者的普惠政策力度，增加政府资金用于民生保障的支出”。自2025年“两会”提出“投资于人”以来，一般公共预算支出中“投资于人”（教育、文化旅游体育与传媒、社会保障与就业、卫生健康领域）的比重持续上升。财政支出向民生领域的倾斜，有助于实现提升居民消费率的目标。

在投资方面，从“拓展投资空间”变为“扩大有效投资”，更加强调投资的效益。对于政府投资，要“优化政府投资结构，提高民生类政府投资比重，高质量推进国家重大战略实施和重点领域安全能力项目建设”。提升民生类政府投资比重，意味着“十五五”期间政府债券发行结构可能出现变化，对效益要求较高的专项债增长可能放缓，国债和一般债的比重可能上升。对于民间投资，新增“提高民间投资比重”的要求。2016年以来民间固定资产投资完成额累计比重整体下行，截至2025年2月已降至50.8%。

在统一大市场建设方面，《建议》要求“坚决破除阻碍全国统一大市场建设卡点堵点”，提出“规范地方政府经济促进行为，破除地方保护和市场分割”，“综合整治‘内卷式’竞争”，“形成优质优价、良性竞争的市场秩序” ，“完善有利于统一大市场建设的统计、财税、考核制度，优化企业总部和分支机构、生产地和消费地利益分享”。根据我们在10月发布的报告《反内卷之产业集中度的视角》，2020年以来我国工业的产业集中度出现下降，2025年7月规模以上工业企业中，大中型企业的资产占比下降至65.7%，是1998年有统计以来的最低水平。其中医药、计算机电子、仪器仪表等高技术制造业产业集中度皆出现了下降。随着“反内卷”的推进，“十五五”期间我国工业的产业集中度或将上升。

七、经济体制

在要素市场化方面，《建议》将“加快完善要素市场化配置体制机制”任务单列，其重要性进一步提升。《建议》对不同类型市场提出了不同的要求：对建设用地市场，要求城乡统一；对资本市场，要求功能完善；对劳动力市场，要求流动顺畅；对技术市场，要求转化高效。

在宏观经济治理方面，更加强调宏观政策在内需和消费方面发挥作用。《建议》指出，“促进形成更多由内需主导、消费拉动、内生增长的经济发展模式。强化逆周期和跨周期调节，实施更加积极的宏观政策，持续稳增长、稳就业、稳预期”。对比来看，“十四五”规划《建议》的表述为“加强国际宏观经济政策协调，搞好跨周期政策设计，提高逆周期调节能力，促进经济总量平衡、结构优化、内外均衡”。

从财政政策来看，发挥积极财政政策作用，新增了“增强财政可持续性”。增强财政可持续性需要从收支两端入手。

在收入端，《建议》新增了“保持合理的宏观税负水平”的表述。与美国、日本等发达经济体相比，我国大陆地区的税收收入与GDP之比已经处于较低水平，未来将更加重视优化税收的结构。一是完善税制，包括完善地方税、直接税体系，健全经营所得、资本所得、财产所得税收政策，更好发挥税收的二次分配作用。二是规范税收优惠政策，配合统一大市场的建设。

在支出端，聚焦重点领域与薄弱环节，《建议》提出“强化国家重大战略任务和基本民生财力保障”。上文提到，民生方面，《建议》要求“合理提高公共服务支出占财政支出比重……增加政府资金用于民生保障支出”；科技方面，《建议》要求“加大政府采购自主创新产品力度”。

从货币政策来看，完善中央银行制度，构建科学稳健的货币政策体系和覆盖全面的宏观审慎管理体系，畅通货币政策传导机制。一是构建科学稳健的货币政策体系。10月24日，中国人民银行党委召开会议传达学习党的二十届四中全会精神指出，要“处理好短期与长期、支持实体经济增长与保持金融业自身健康性、内部与外部的关系”。“十五五”时期，我国银行业面临较低的净息差水平，对信用风险损失吸收的缓冲下降，同时需要支持实体经济和推动化解债务风险，货币政策需要兼顾多重目标。

二是拓宽宏观审慎管理体系覆盖的机构和市场范围，纳入非银机构和资本市场。10月24日，人民银行党委学习会议指出，“从宏观、逆周期和防传染的视角，强化系统性金融风险的监测、评估和预警，不断拓展宏观审慎管理覆盖范围。拓展丰富中央银行宏观审慎和金融稳定功能，维护股市、债市、汇市等金融市场平稳运行”。10月27日，人民银行在金融街论坛年会上对宏观审慎范围拓宽进行了介绍，机构方面，“探索在特定情景下向非银机构提供流动性的机制性安排”；市场方面，“股票市场有支持资本市场稳定发展的两项货币政策工具，支持汇金公司发挥‘类平准基金’作用”；从考核体系上，未来MPA考核将拆分为货币政策和宏观审慎管理两部分。

从金融体系建设来看，金融系统要把握防风险、强监管、促高质量发展工作主线。10月24日，在金融系统学习贯彻党的二十届四中全会精神会议上，中央金融委员会办公室相关负责人讲话中指出，金融系统要“始终牢牢把握防风险、强监管、促高质量发展工作主线”。在防风险方面，《建议》要求“提高防范化解重点领域风险能力，统筹推进房地产、地方政府债务、中小金融机构等风险有序化解，严防系统性风险”。在强监管方面，《建议》要求“全面加强金融监管，强化央地监管协同，丰富风险处置资源和手段，构建风险防范化解体系，保障金融稳健运行”。在促高质量发展方面，《建议》要求“大力发展科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融”，即做好“五篇大文章”。10月24日，中国人民银行党委召开会议传达学习党的二十届四中全会精神，会议指出，要“提高金融服务实体经济的适配性，支持国民经济的重点领域和薄弱环节”。在不同金融机构的定位方面，《建议》要求，“优化金融机构体系，推动各类金融机构专注主业、完善治理、错位发展”。10月24日，人民银行党委学习会议指出“推动各类金融机构在规模、结构、区域布局上更加合理”。

从金融市场建设来看，更加重视资本市场和股权融资。《建议》指出，“提高资本市场制度包容性、适应性，健全投资和融资相协调的资本市场功能。积极发展股权、债券等直接融资，稳步发展期货、衍生品和资产证券化”。在“科技-产业-金融”新三角逐渐成形的背景下，资本市场的重要性显著提升；在各类金融工具中，股权融资位居积极发展之列。

八、对外开放

在对外开放方面，强调扩大自主开放。在当前全球化遭遇逆流的背景下，《规划》明确了坚持开放合作、互利共赢的扩大开放立场。《规划》提出“积极扩大自主开放”，主要的扩大开放措施为“对接国际高标准经贸规则，以服务业为重点扩大市场准入和开放领域，扩大单边开放领域和区域”。这表明在“十五五”期间，我国对对外开放将以制度性开放为重心，通过主动对接国际高标准经贸规则来促进国内制度改革，以进一步打造市场化、法治化、国际化一流营商环境。在扩大服务业开放方面，2025年4月18日商务部印发了《加快推进服务业扩大开放综合试点工作方案》，扩大了服务业开放的试点城市。“十五五”期间，我国服务业开放或将进一步提速。在扩大自主开发的举措中，《规划》还重点提出了“扩大单边开放领域和区域”。当前我国的单边开放举措主要包括对最不发达国家单边实施100%产品目录零关税、在自贸试验区试点单边投资开放举措等。“十五五”期间我国实施单边开放的对象、试点地区和开放领域或将进一步扩大。

在推动贸易创新发展方面，《建议》重点提出“大力发展服务贸易，鼓励服务出口，完善跨境服务贸易负面清单管理制度，提升服务贸易标准化水平”。我国的货物出口长期位列全球第一，但服务出口规模较服务贸易大国仍有一定的差距。全球商品贸易壁垒上升的环境凸显出发展服务出口的重要性。我们在2025年8月发布的《从中国制造到中国研发》的报告中发现，我国知识密集型服务出口规模较美、英、德等服务贸易发达经济体仍有明显差距。同时，发展知识密集型服务出口顺应了我国比较优势的动态变化，从而能够为我国对外贸易培育新的竞争优势。知识密集型服务贸易出口在“十五五”期间或成为我国出口的新增长点。

值得注意的是，《建议》提出“推动进出口平衡发展”。

在扩大双向投资方面，一是强调“准入又准营”。《规划》提出“塑造吸引外资新优势，落实好‘准入又准营’”，切中当前开放痛点，更显务实态度。相较于《“十四五”规划建议》，本次《建议》提出了“推进数据高效便利安全跨境流动，营造透明稳定可预期的制度环境”。完善的数据跨境流动管理制度是畅通数字服务贸易、便利企业跨国运营的重要保障，“十五五”期间我国将在安全的前提下，进一步探索完善数据跨境流动机制。二是引导产业链供应链合理有序跨境布局。近年来我国企业加快出海步伐，通过对外投资来降低生产成本或者获取市场资源。对于出海浪潮，《建议》既提出“健全海外综合服务体系”，为企业出海保驾护航；又要求“合理有序跨境布局”，以保障国内的产业链供应链安全性，维持全球产业分工中的地位和竞争力。

九、农业农村

在农业生产方面，《建议》提出要“提升农业综合生产能力和质量效益”，加强粮食供给保障。相较于“十四五”规划《建议》中的“提高农业质量效益和竞争力”，本次《建议》更加强调要提升产量产能，加强供给保障，要求“坚持产量产能、生产生态、增产增收一起抓……加力实施新一轮千亿斤粮食产能提升行动，增强粮食等重要农产品供给保障能力”。

在土地制度方面，一是《建议》明确“稳步推进二轮承包到期后再延长三十年试点”。2025年政府工作报告指出，“巩固和完善农村基本经营制度，有序推进第二轮土地承包到期后再延长30年试点，扩大整省试点范围”。本次《建议》明确，“稳定土地承包关系，稳步推进二轮承包到期后再延长三十年试点”。

二是《建议》在农村集体经营性建设用地方面，更加强调节约用地。《建议》提出，“节约集约利用农村集体经营性建设用地，依法盘活用好闲置土地和房屋，分类保障乡村发展用地”。对比来看，关于农村集体经营性建设用地的使用，“十四五”规划《建议》的表述为“积极探索实施农村集体经营性建设用地入市制度”；二十届三中全会《决定》的表述为“有序推进农村集体经营性建设用地入市改革，健全土地增值收益分配机制”。据媒体报道[2]，当前农村集体经营性建设用地试点过程中，面临着市场需求不足、土地权属不清和抵押估值难等问题。

十、区域经济

《建议》明确指出“区域协调发展是中国式现代化的内在要求”。具体维度上，“十五五”规划建议提出五项内容，分别是“增强区域发展协调性”、“促进区域联动发展”、“优化国土空间发展格局”、“深入推进以人为本的新型城镇化”、“加强海洋开发利用保护”，相比“十四五”规划建议提出的“构建国土空间开发保护新格局”、“推动区域协调发展”、“推进以人为核心的新型城镇化”，本次将“发展”提至首项，区域发展的重要性提升。不仅如此，自“十三五”时期“区域协调发展战略”上升至国家战略（2017年，党的十九大报告），区域协调在国家五年计划中持续处于重要地位，此次“十五五”规划建议对“区域协调发展”的要求相比“十四五”时期也更加深入、更加具体。

一是缩小东中西、南北方发展差距，鼓励各地各展所长。一方面，延续“十五”时期初步确立的以东部、中部、西部和东北地区为依托的区域协调发展格局，在此基础上进一步提出“促进东中西、南北方协调发展”，南北经济差距更受关注。2024年南方GDP总量接近北方的两倍，GDP前十强城市中仅有北京是北方城市，缩小南北地区差距对增强我国区域发展协调性较为重要。另一方面，区域协调发展不断有新探索。京津冀、长三角、粤港澳大湾区等作为经济高质量发展的动力源，在推动科技创新、产业升级方面具有重要作用；长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展坚持共抓大保护、不搞大开发；支持经济大省挑大梁，表明协调并不是“均衡”，通过广东、江苏、山东、浙江、四川等经济大省的辐射带动，促进区域间要素合理流动和优势互补，能实现更高水平的区域协调发展。

二是在鼓励各地高质量发展的基础上，更加强调“联动”和建设全国统一大市场。实施区域重大战略，不是各地各自发展，而是从国家层面让各区域形成合力，在发挥各自比较优势的同时释放出更大的区域发展潜能。这就要求各地减少区域壁垒、顺畅要素流动，建设全国统一大市场。在此基础上，做到“加强重点城市群协调联动发展，促进区域创新链产业链高效协作”。这一思路在重点城市群已有实践，2025年10月由沪苏浙皖三省一市发改委共同编制的《建立健全都市圈同城化发展体制机制提升长三角城市群一体化发展水平行动方案》，明确提出形成“中心城市—重要节点—战略支点”的布局，加强都市圈间合作互动，不断释放都市圈同城效应和联动效应；注重增强重点领域系统集成探索，实现破壁成圈、功能融合的效应。

三是“推动战略性产业、能源资源基地等布局优化”。习近平总书记曾强调，“因地制宜发展新质生产力”“要防止一哄而上、泡沫化，也不要搞一种模式”；在2025年4月召开的部分省区市“十五五”时期经济社会发展座谈会上，习近平总书记再次强调“‘十五五’时期，必须把因地制宜发展新质生产力摆在更加突出的战略位置”。上述表明各地需要按照国土空间规划“三区三线”的管控要求，在国家战略布局指导下，通过综合考虑本地产业和资源的绝对优势和比较优势，选择细分赛道布局特色化产业。

四是“加强海洋开发利用保护”。“十四五”时期我国建设海洋强国已有较好成效，2024年全国海洋生产总值首次突破10万亿元，比上年增长5.9%，占国内生产总值比重约为7.8%。在“十四五”发展基础上，“十五五”规划建议增列“加强海洋开发利用保护”，要求“加快建设海洋强国”。我国在海洋装备制造业领域有一定的基础优势，需要巩固提升；仍需进一步壮大海洋新兴产业；现代航运服务业作为短板则需要加快补齐，增强配置全球航运要素和资源的能力，上海国际航运中心要向世界一流迈进，天津、大连、厦门等区域性国际航运中心功能需要不断完善。

十一、民生保障

在就业方面，民生保障章节的第一任务为就业、第二任务为收入，对比“十四五”与二十届三中全会精神，本次《建议》首次将二者顺序对调，展现出中央在“十五五”时期对于就业问题的高度重视，还强调了“畅通社会流通渠道”的重要性。对于中低收入群体而言，就业带来的工资性收入占比更高，强化就业政策的地位有助于改善收入分配、增进社会公平。同时，首次提出“综合应对外部环境变化和新技术发展对就业的影响”，重视贸易摩擦、人工智能等趋势对就业的潜在冲击。

在收入方面，任务纲领由“十四五”期间的“提高人民收入水平”转变为“完善收入分配制度”，表明“十五五”阶段将更加重视收入结构。具体表述则延续二十届三中全会对收入分配制度的顶层设计，即“形成有效增加低收入群体收入、稳步扩大中等收入群体规模、合理调节过高收入的制度体系”。《建议》进一步强调“规范财富积累机制”，与就业政策形成合力。值得注意的是，本次《建议》首次提出“加强企业工资分配宏观指导”，为进一步深化工资制度改革做出顶层设计。

在社会保障方面，《建议》将“继续划转国有资本充实社保基金”写入规划，并在二十届三中全会的基础上新增“健全社保基金长效筹集、统筹调剂机制”，首次提出“提高灵活就业人员、农民工、新就业形态人员参保率”，体现出中央对于提升社保可持续性这一问题的高度重视。

在房地产方面，对比《“十四五”规划建议》，房地产领域已从城镇化章节移至民生章节，这点与二十届三中全会保持一致，体现出房地产市场对于民生福祉的重要性日益提升。本次《建议》在二十届三中全会的基础上新增“建立房屋全生命周期安全管理制度”，同时延续了大力推进保障房建设、鼓励改善性需求的政策定调。

在医疗卫生方面，《建议》在二十届三中全会的基础上新增“加强慢性病综合防控”，意味着慢性病防治相关产业或将迎来发展机遇。同时，继续将“实施健康优先发展战略”作为健康中国建设的首要任务。

在人口领域，本次《建议》在《“十四五”规划建议》与二十届三中全会的基础上，新增“有效降低家庭生育养育教育成本”，体现出对于生育率较低现状的高度重视。新增“优化就业、社保等方面年龄限制政策”，与就业、社保领域相关表述形成呼应。老龄化领域，新增“积极开发老年人力资源”的提法，具体方案或可参考今年5月民政部等19部门印发的《关于支持老年人社会参与推动实现老有所为的指导意见》。同时，新增“加强公共设施适老化和无障碍改造”与“推行长期护理保险，健全失能失智老年人照护体系”，或为城市更新、机构养老等提供相关机遇。

十二、绿色发展

《建议》强调“以碳达峰碳中和为牵引，协同推进降碳、减污、扩绿、增长”。在实现“碳达峰”目标方面，《建议》提出“积极稳妥推进和实现碳达峰”、“实施碳排放总量和强度双控制度”、“ 推动煤炭和石油消费达峰”。“十五五”时期，我国将使用“碳排放强度”替换“能耗强度”指标。在推动实现碳达峰的措施中，本次《建议》着重强调了对碳核算、碳市场、低碳标准等制度性建设。《建议》提出“完善碳排放统计核算体系，稳步实施地方碳考核、行业碳管控、企业碳管理、项目碳评价、产品碳足迹等政策制度”、“ 扩大全国碳排放权交易市场覆盖范围，加快温室气体自愿减排交易市场建设”、“ 建立健全绿色低碳标准体系，推动引领国际规则标准完善和衔接互认”。

在建设新型能源体系方面，《建议》提出“持续提高新能源供给比重，推进化石能源安全可靠有序替代，着力构建新型电力系统，建设能源强国”。根据国家统计局数据，2024年全国发电总装容量33.5亿千瓦，并网太阳能发电装机容量8.9亿千瓦，并网风电装机容量5.2亿千瓦，太阳能和风电装机容量约占全部容量的42%，非化石能源发电装机占总装机容量的比重为58.2%。“十五五”期间我国新能源供给占比将继续提升。在储能建设方面，《建议》提出“科学布局抽水蓄能，大力发展新型储能，加快智能电网和微电网建设”。

此外，《建议》还提出了“加快形成绿色生产生活方式”，在措施方面强调“落实促进绿色低碳发展的财税、金融、投资、价格、科技、环保政策。健全绿色消费激励机制，推广绿色低碳生活方式”。

注：

[1]GEI，中国独角兽企业372家，总估值超1.2万亿美元——长城战略咨询发布《GEI中国独角兽企业研究报告2025》，2025-07-18 [2025-10-28]，https://www.gei.com.cn/front/content/10749

[2]农民日报，“农地入市”激活乡村发展新动能，2025/8/4[2025/10/28]，https://www.xinhuanet.com/local/20250804/45d6c96c79ef45aab302a344eb3388f4/c.html

来源：兴业研究公众号