2026年是“十五五”开局之年，也是城市更新由政策体系构建转向规划实施和项目落地的重要节点。2026年初以来，《城市更新“十五五”规划》正式出台，首次从国家层面形成覆盖主要指标、重点任务、重大工程和政策举措的五年任务体系。中央财政支持、城市体检、规划土地、统计调查和房屋基础数据等配套制度同步完善，城市更新政策重点进一步由方向部署向目标分解、项目生成、要素保障、实施管理和监督评价延伸。

地方层面，城市更新制度建设持续向纵深推进。与前期以综合性实施意见为主相比，各地更加重视地方立法、专项规划、规划土地政策工具、既有建筑功能转换规则、年度项目计划和项目库建设。更新单元、重点片区、机会清单和资源信息平台逐步成为地方组织项目的重要载体，分散的更新需求加快转化为边界相对清晰、实施主体明确、建设内容可识别的项目组合，地方项目储备、资源对接和实施调度能力进一步提高。

重点城市层面，城市更新推进路径进一步分化并逐步清晰。北京、上海更加重视政策工具、规划规则和长期运营机制，推动城市更新由项目审批向系统治理延伸；广州、深圳持续完善城中村改造、低效楼宇更新和既有建筑功能转换政策，存量空间用途调整和功能重组成为政策重点；重庆、武汉通过机会清单、重点片区、政策工具箱和资源平台强化项目组织，推动分散需求向片区化、清单化项目转化；天津、苏州等城市则更加重视专项规划、项目库和年度计划衔接。总体来看，重点城市正在形成以规划统筹、项目生成、政策适配和运营管理为核心的实施体系。

资金支持工具持续扩围，项目约束同步强化。中央财政、中央预算内投资、超长期特别国债、地方政府专项债和金融资金继续支持危旧房、老旧小区、城中村、地下管网等重点领域，资金申报和使用更加重视规划衔接、项目成熟度、资金来源、偿债安排和绩效目标。不得重复申请中央资金、不得新增地方政府隐性债务等要求，推动城市更新项目由关注投资规模，进一步转向资金平衡、实施成效、风险控制和长期运营。

行业层面，城市更新由政策预期逐步转入项目、资金和实施主体加快对接阶段。各地通过项目清单、资源发布和市场推介集中释放项目资源，央国企、地方平台、设计咨询机构、金融机构和运营主体参与程度持续提高，联合体实施、政企协同和产融对接更加普遍。模块化建造、智能建造和数字化管理等技术加快应用，部分成熟更新资产开始探索REITs和资产证券化等盘活方式。城市更新的实施内容正在由单一工程建设向策划、融资、建设、运营和资产管理协同推进。

本报告系统梳理2026年初以来国家、地方和重点城市城市更新政策、项目及行业进展，总结政策体系、项目组织、重点城市推进路径和资金机制的主要变化，重点解读《城市更新“十五五”规划》，并结合重点城市政策实践、项目计划和主要业务场景，对下半年城市更新政策落地、项目实施和行业发展趋势进行研判，为地方政府、城市更新实施主体和相关研究机构提供参考。

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制度供给由框架构建转向规划落地、项目生成和全过程管理

一、政策与行业态势：实施机制加快完善

（一）国家层面：从方向部署转向五年任务牵引

根据中指研究院公开资料监测，按照城市更新核心政策及直接支撑政策口径，2026年上半年国家层面共发布或形成相关政策、会议部署和重要表态25项。与政策数量相比，更值得关注的是政策结构的变化：政策重点正由方向性部署和任务安排，逐步向规划引领、项目生成、要素保障、资金支持和监督评价等实施环节延伸。

图：2019-2026H1国家层面城市更新政策/表态数量（不完全统计）

资料来源：中指研究院综合整理

从政策推进情况看，2026年上半年国家层面城市更新主要呈现六个方面的特点。

第一，顶层规划体系进一步完善，未来五年城市更新的主要任务基本明确。2026年政府工作报告和《国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》继续将城市更新作为推动城市内涵式发展的重要任务。5月，国务院印发《城市更新“十五五”规划》，进一步明确目标指标、重点任务、重大工程和政策举措，国家层面的城市更新部署由年度工作安排上升为五年规划牵引。下一阶段，各地需要结合本地人口变化、财政能力和存量资源情况，将国家任务转化为地方专项规划、更新片区、项目库和年度实施计划。

第二，城市体检、项目谋划和实施管理的衔接更加紧密。上半年，住房城乡建设部持续强调“先体检、后更新”，并推动地级及以上城市和县级市全面开展城市体检。与此同时，中央财政支持城市更新行动进一步明确城市体检、专项规划、片区策划、项目实施方案和项目储备库之间的衔接关系。城市更新项目生成方式由以往部门申报和单体项目推动，逐步转向以城市体检发现问题、以专项规划统筹任务、以项目库组织实施。

第三，规划土地政策更加注重解决存量空间利用中的实际问题。围绕城市更新中规划调整、用途转换、土地供应、产权登记和审批周期等难点，自然资源部、住房城乡建设部出台专项支持措施，提出增强详细规划适应性、制定土地混合开发和空间复合利用正面清单、建立微更新规划许可豁免清单、实行用途转换过渡期等政策安排。住房城乡建设部、自然资源部同时总结推广城市更新工程项目建设实施管理经验，推动实施方案联合审查、分类优化审批和运营模式前置研究。相关政策更加注重适应存量空间更新特点，为既有建筑和存量土地的复合利用提供更具操作性的制度支持。

第四，资金支持力度继续加大，项目和资金管理要求同步提高。中央财政继续通过竞争性评审支持部分城市实施城市更新行动，重点支持老城区集中连片更新和可持续更新机制建设。中央预算内投资、超长期特别国债、地方政府专项债和设备更新贷款等资金工具，持续支持危旧房、老旧小区、城中村、地下管网、公共设施和城市生命线等领域。与此同时，政策进一步强化地方财政承受能力、项目资金来源、偿债安排和绩效目标管理，明确不得重复申请中央资金，不得因实施城市更新新增地方政府隐性债务。城市更新资金使用正由规模投入向精准支持和规范管理转变。

第五，城市更新开始由项目建设向全过程管理延伸。上半年，中央财政支持实施城市更新行动补助资金绩效评价结果公布，城市更新统计调查制度正式建立，城市体检可复制经验进一步推广，房屋建筑统一代码制度同步推进。城市更新管理逐步由项目立项和工程建设，向资金使用、建设进度、实施成效和后续运维等环节延伸。统计调查和房屋基础数据制度的建立，也将为城市更新项目储备、实施调度、资金监管和政策评估提供更加统一的数据基础。

第六，城市更新与稳投资、稳房地产和培育发展动能的联系进一步增强。上半年中央会议和政策多次将城市更新与盘活存量土地和闲置房屋设施、稳定房地产市场、扩大有效投资和培育消费场景相结合。城市更新的政策内涵已由传统的居住环境改善和基础设施改造，逐步拓展至存量资源盘活、城市功能完善、产业空间优化和消费潜力释放。城市更新既是改善民生、保障安全的重要抓手，也成为推动城市发展方式转变和扩大内需的重要载体。

表：2026年初以来全国层面城市更新相关政策/表态

资料来源：中指研究院综合整理

（二）地方层面：条例、专项规划和政策工具加快落地

根据中指研究院监测，2026年初以来，地方层面公开样本中共梳理城市更新相关政策、规划及实施机制59项，其中省级及直辖市层面30项，市级层面29项。地方城市更新制度建设呈现两个明显变化：一方面，地方立法、专项规划和五年行动方案加快推进，城市更新逐步由阶段性专项行动转向常态化制度安排；另一方面，政策可操作性进一步增强，各地围绕项目库、更新单元、规划调整、土地价款、功能转换、混合利用、联合审批、金融支持和运营维护等关键环节加快形成配套政策工具。

图：2026年上半年省市城市更新政策及实施机制（不完全统计）

资料来源：中指研究院综合整理

从省级层面看，除4个直辖市外，公开样本涉及12个省级地区、15项城市更新专项政策及制度进展。福建、海南、广西、青海等地通过实施意见和行动方案明确阶段任务和推进机制；山西城市更新条例正式施行，安徽、河南、海南等地加快推进地方立法；江苏、辽宁、黑龙江、江西等地围绕规划土地、金融支持、政策工具箱和项目库管理完善实施机制。直辖市层面，北京、上海、天津和重庆围绕政策工具、专项规划、项目清单、技术导则和地方立法等形成较为系统的制度安排。

整体来看，2026年上半年地方城市更新政策主要呈现五方面特点。

第一，省级统筹进一步增强。省级实施意见、行动方案和项目库管理制度加快出台，进一步明确市县更新任务、重点场景、项目入库和资金申报要求，为地方开展城市更新提供统一的政策框架。部分过去主要依靠市级探索的地区，开始通过省级制度加强任务统筹和政策协同。

第二，地方立法进程加快。城市更新涉及产权、规划、土地、征收、资金和历史文化保护等复杂关系，单纯依靠部门规范性文件难以覆盖项目全生命周期。山西、天津等地条例正式施行，安徽、河南、海南、重庆、青岛、合肥等地条例进入草案或征求意见阶段，城市更新正由专项行动逐步走向常态化、法治化。

第三，“十五五”专项规划和五年行动方案成为政策重点。地方政府更加重视系统盘点存量资源、划定更新单元、明确五年目标和年度任务。专项规划和行动方案不仅承担空间和任务安排功能，也将成为项目库建设、中央资金申报、年度实施调度和社会资本对接的重要依据。

第四，土地、产权和审批政策更加具体。北京围绕建筑规模激励、土地价款和历史手续处理完善政策工具，深圳建立既有非居住建筑功能转换规则，上海推动工业用地二级市场建设，武汉完善混合开发利用和既有建筑功能转换机制，各地政策更加直接回应城市更新中用途转换难、权属关系复杂、审批周期较长和资金平衡困难等问题。

第五，项目计划和机会清单加快发布。北京发布年度城市更新计划项目清单，重庆发布城市更新机会清单并上线资源信息平台，武汉以重点更新片区统筹具体项目，苏州、江西等地加强项目库管理。地方政策正由原则性支持进一步转化为可识别、可入库、可对接和可调度的具体项目。

表：2026年初以来部分省市政策出台情况

资料来源：中指研究院综合整理

（三）行业层面：参与主体扩围，服务链条向全周期延伸

2026年上半年，城市更新行业由政策预期逐步转入项目、资金和实施主体加快对接阶段。各地密集发布年度项目清单、更新片区和市场化机会，央国企、地方平台、房地产企业、设计咨询、金融机构和专业运营商参与度持续提高。从中指研究院双周监测情况看，行业动态主要集中在项目资源集中释放、央国企中标和投资活跃、政企及产融协同加强、技术与运营模式加快应用等方面，城市更新市场正在由单项工程承包向策划、融资、建设、招商、运营和资产管理协同推进。

1. 项目资源加快释放，央国企和专业机构参与保持活跃

上半年，多地通过项目清单、资源发布会和市场推介活动，将分散的更新需求转化为可识别、可对接的项目资源。北京“城市更新合伙人”推介活动累计推介171个项目，并组织市场主体实地踏勘80余个重点项目；湖南集中发布133个重点更新片区、2478个近期实施项目，总投资约2215亿元；广州二季度城市更新项目资源对接会披露23个市场化更新项目，总投资约219亿元。项目供给由零散发布转向集中推介，为投资、设计、建设、金融和运营主体进入提供了更清晰的接口。

工程建设和投资实施仍是上半年企业参与最活跃的环节。中建系统、中交系统及地方国企持续中标老旧小区、城中村、产业园区和片区综合更新项目。其中，中建六局一季度城市更新业务中标规模接近百亿元；中建一局联合体中标深圳罗湖船步街片区棚户区改造项目，中标金额约19.31亿元；中建三局、中建四局、中建五局等也在深圳、广州、淄博等地取得更新项目。央国企凭借资金、建设组织和资源整合能力，仍是大型综合更新和民生改造项目的重要实施力量。

表：2026年上半年城市更新行业代表性动态

资料来源：中指研究院综合整理

2. 合作模式由单项承包向资源对接和专业协同转变

上半年，联合体中标、政企签约、资源对接和专业机构整合明显增多。施工企业与设计机构组成联合体参与EPC项目，地方政府通过项目推介会、资源发布会和产融对接会集中连接产权主体、投资机构、规划设计、建设施工和运营企业。首开集团与北京建院实施战略重组，体现地方国企开始整合规划设计、开发建设和资产运营能力；杭州城市更新联合会、国家城市更新行业产教融合共同体相继成立，则进一步推动企业、高校、科研和金融资源协同。

合作方式的变化表明，复杂城市更新项目已难以依靠单一企业或单一专业完成。项目进入前需要政策研判、资产诊断和片区策划，实施阶段需要规划、设计、施工、融资和利益协调，建成后还需要招商运营、物业管理和持续维护。联合体、战略合作和平台化资源对接正在成为城市更新的重要组织方式，企业竞争也由单一资质和工程报价，逐步转向综合方案、资源整合和协同实施能力。

3. 企业能力由工程建设向融资、运营、技术和资产管理延伸

从上半年项目实践看，企业参与环节正向前后端延伸。前端方面，北京、深圳等地推动项目资源推介和产融对接，金融机构开始在项目库、片区策划和资金平衡阶段介入；实施端方面，模块化建造、智能建造、微管廊和数字化管理等技术加快进入危旧住房、历史街区和基础设施更新；后端方面，老旧厂区、商业街区和产业园区更加重视产业导入、消费场景营造和长期运营，成熟资产开始探索REITs和资产证券化退出。

总体来看，2026年上半年城市更新行业呈现“项目加快释放、央国企持续活跃、协同主体增多、金融和运营前置、技术应用深化”的特点。工程建设仍是当前市场的重要组成部分，但单纯依靠施工能力已难以覆盖城市更新项目的完整需求。未来企业需要根据自身资源禀赋，补齐政策研究、项目策划、融资组织、产业招商、专业运营和资产管理能力，逐步由工程承包商或单项服务商向全过程专业服务和实施运营合作方转型

《城市更新“十五五”规划》构建未来五年任务书、路线图和项目框架

二、重点政策透视：《城市更新“十五五”规划》

自身资源禀赋，补齐政策研究、项目策划、融资组织、产业招商、专业运营和资产管理能力，逐步由工程承包商或单项服务商向全过程专业服务和实施运营合作方

2026年5月，国务院印发《城市更新“十五五”规划》。这是城市更新领域首个以五年规划形式出台的国家级专项顶层设计，标志着城市更新由阶段性部署和分领域行动，进一步转入目标量化、任务分解、重大工程牵引和政策机制配套的新阶段。

《规划》围绕到2030年城市更新行动取得重要进展的总体目标，系统部署培育发展新动能、营造高品质生活空间、推动绿色低碳转型、增强城市安全韧性、促进城市文化繁荣、提升城市治理能力六方面任务，并从实施机制、投融资、存量土地盘活、房屋安全、多主体参与、法规标准和科技人才等方面完善政策保障。其核心价值并不只是提出一批工程任务，而是初步建立了“目标指标—重点任务—重大工程—政策工具—统计评价”相互衔接的实施框架。

（一）规划出台背景与战略意义

1. 城市发展由增量扩张转向存量提质

《规划》出台的根本背景，是我国城镇化和城市发展阶段发生深刻变化：城镇化由快速增长期转向稳定发展期，城市发展由大规模增量扩张阶段转向以存量提质增效为主的阶段。人口结构、住房供求、产业空间需求和地方财政条件均在变化，过去主要依靠新增土地和房地产开发拉动城市建设的模式难以继续承担全部发展任务，盘活存量资源、改善既有空间品质和提高城市运行效率成为新的工作重点。

在这一阶段，城市更新也不再等同于老旧小区修缮或基础设施改造，而是需要统筹住房安全、公共服务、产业空间、生态环境、历史文化和城市治理。更新对象从单栋建筑、单个小区和单条道路，逐步扩展到社区、街区、厂区、片区和城市系统；更新目标从消除物理短板，进一步转向改善生活品质、培育发展动能、提升安全韧性和完善治理机制。

2. “十四五”实践为五年规划实施奠定基础

“十四五”时期，各地持续推进城市更新行动，形成了一批可量化的工作基础。国务院政策例行吹风会披露，各地累计改造城镇老旧小区24万多个，惠及居民约1.1亿人，加装电梯12.9万部，增设养老、托育等社区服务设施6.4万个，建设“口袋公园”1.8万多个、城市绿道2.5万公里，建设改造城市地下管网100万公里，并同步推进历史建筑修缮和老旧街区厂区改造提升。

表：“十四五”时期城市更新主要进展

资料来源：中指研究院综合整理

3.首部国家级专项规划确立城市更新中长期制度地位

《规划》落实国家“十五五”规划纲要和中央城市工作部署，首次以国家级专项规划形式对城市更新作出五年系统安排。其意义不只在于设置改造数量，更在于明确城市更新在现代化人民城市建设中的功能定位：以城市更新推动结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续和治理增效，使城市更新成为推动城市内涵式高质量发展的综合性抓手。

《规划》设置两个时间节点。到2030年，城市更新行动取得重要进展，城市开发建设方式转型初见成效，安全发展基础、公共服务、人居环境、新旧动能转换、文化保护和治理水平明显提升；到2035年，城市更新体制机制更加完善，基本建成创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市。由此形成“未来五年重点突破—2035年基本建成”的阶段性安排。

（二）总体框架与实施逻辑

《规划》共9章，主要由总体要求、重点任务、政策体系和组织实施四部分构成。指标明确未来五年的结果要求，重点任务明确城市更新的主要方向，重大工程将任务转化为项目抓手，政策举措提供资金、土地、产权和主体保障，组织实施则建立任务分解、动态监测和评估机制。

表：《城市更新“十五五”规划》总体框架

资料来源：中指研究院综合整理

从实施逻辑看，《规划》形成由国家目标向地方项目逐级传导的四层体系。

国家层面通过量化指标和重大工程明确未来五年的重点方向，为中央投资、地方任务分解和绩效评价提供依据。省级政府负责明确本地区目标、任务和政策措施，城市政府结合人口变化、财政承受能力和存量资源条件编制专项规划，划定更新片区或更新单元。

在项目层面，城市体检负责识别问题、短板和风险，专项规划明确空间范围和任务时序，片区策划统筹资源、项目和资金，项目实施方案明确主体、建设内容、投资需求、资金来源和运营安排。项目库和年度计划承担项目储备、成熟度管理和滚动调度功能，统计调查、资金绩效评价和城市运行平台则跟踪实施进度、资金到位、建设成效和后续运维。

（三）主要指标、重点任务和重大工程

1. 10项主要指标突出民生安全、基础设施和数字治理

指标体系体现出四方面政策导向。

一是安全底线任务显著加强。危旧房改造目标达到50万套/间，地下管网改造达到36.5万公里，新增5万个存量应急避难场所改造指标，反映城市更新首先要解决房屋、管网、消防和灾害应对等安全问题。

二是存量空间盘活由补短板转向功能重组。老旧街区厂区改造目标提高至1500个，政策同时提出商业街区业态升级、老旧厂区功能转换、低效楼宇和闲置房屋盘活，项目目标由完成改造进一步转向提升空间使用效率和产业承载能力。

三是公共空间和服务设施更加贴近居民日常需求。体育场地、公园绿地、完整社区、养老托育、适老化和儿童友好空间共同构成生活品质提升任务，城市更新由解决基本居住条件向全龄友好和便捷生活延伸。

四是数字化首次成为明确的量化结果。房屋基础信息数字化率达到95%以上，意味着房屋赋码、CIM平台、项目库和城市运行平台将由辅助工具逐步转变为项目识别、安全监管和绩效评价的基础设施。

表：“十五五”城市更新主要指标及项目方向

资料来源：中指研究院综合整理

2. 6方面23项重点任务：从物理改造走向城市功能系统重塑

《规划》对标创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市目标，部署6方面23项重点任务。其最大变化是将城市更新从传统住房和基础设施改造，拓展至产业创新、住房发展新模式、公共服务、生态修复、文化保护和数字治理，形成“空间更新—功能完善—动能转换—治理提升”相互衔接的综合任务体系。

表：“十五五”6方面23项重点任务

资料来源：中指研究院综合整理

3. 14项重大工程和行动形成项目实施抓手

《规划》通过14项重大工程和行动，将23项重点任务进一步项目化，为地方形成项目清单、测算投资需求、匹配资金渠道和开展年度调度提供具体抓手。

表：“十五五”城市更新重大工程和行动

资料来源：中指研究院综合整理

重大工程安排体现三方面项目组织趋势：

一是项目由单项建设向“建设、运营、治理”协同转变。老旧小区、完整社区、街区厂区、公园绿地和物业服务等任务，均需要同步考虑建成后的使用、维护和服务机制，项目实施方案需要提前明确运营主体和长期资金来源。

二是工程建设与数字化管理同步推进。生命线安全、“人工智能+安全”、CIM平台和房屋设施赋码贯穿项目建设、监管和运维，数字化逐步成为城市更新全过程管理工具。

三是重大工程成为项目库和资金工具对接的重要接口。地方申报中央预算内投资、超长期特别国债、专项债和金融贷款，需要将规划任务转化为边界清晰、前期成熟、资金闭合、绩效可评价的具体项目。

（四）政策保障与实施机制

1. 7方面政策举措覆盖城市更新全过程

《规划》单设“建立城市更新政策体系”一章，围绕项目如何生成、资金如何平衡、土地如何利用、产权如何登记、主体如何参与和项目如何持续运营，形成全过程政策保障。

表：7方面政策举措

资料来源：中指研究院综合整理

2. 项目生成由部门申报转向城市体检和规划传导

规划实施机制的核心是“先体检、后更新”。城市体检负责发现群众急难愁盼问题以及影响城市竞争力、承载力和可持续发展的短板，专项规划明确目标、空间范围和任务时序，片区策划统筹资源、项目和资金，项目实施方案明确主体、投资、融资、审批和运营安排。

表：项目生成机制

资料来源：中指研究院综合整理

3. 投融资机制：由单一建设资金转向分类匹配和多元组合

《规划》提出完善财政支持、优化金融服务和规范吸引社会资本参与，同时强调不得新增地方政府隐性债务。公益性项目主要由财政投入和政策性资金支持；具有一定经营收入的准经营性项目，可结合专项债、政策性金融和商业信贷；权属清晰、运营成熟、收益稳定的经营性资产，可通过市场化融资、资产证券化和基础设施REITs实现盘活退出。

这一安排意味着，地方需要在片区策划和项目实施方案阶段，对项目公益属性、收益来源、偿债能力和运营周期进行分类识别，推动建设内容与资金工具精准匹配。

4. 规划土地政策提高存量空间使用弹性

自然资源政策更加重视详细规划适应性和存量空间功能兼容。政策提出建立土地混合开发和空间复合利用正面清单，推动土地用途和建筑功能依法合理转换；利用存量土地、房产资源发展国家支持产业的，可实行原则上不超过5年的过渡期，过渡期内可以暂不改变用地主体和规划条件。同时，规划支持长期租赁、先租后让、弹性年期、带方案出让和自然资源资产组合供应，并优化立体开发、功能兼容、历史文化保护和多主体更新项目的不动产登记服务。

相关政策将直接影响三类项目：老旧厂房、低效楼宇和商业办公空间可通过功能转换和过渡期先行验证运营模式；加装电梯、口袋公园和社区服务设施等微更新项目，可通过豁免清单和简化审批提高落地效率；地上地下分层登记、预告登记等机制，则为立体开发、原拆原建和多主体合作提供产权支撑。

5. 安全、主体、标准和人才构成长效制度基础

房屋全生命周期安全管理制度将推动房屋安全工作由事故后处置转向定期体检、资金保障和保险机制相结合。多主体协同机制明确政府统筹存量资源，支持国有企业和民营企业参与，并发挥居民、产权人、街道社区、专家智库和专业运营机构作用。

法规标准体系将进一步覆盖城市更新、住房保障、房屋安全、历史文化、地下管线和消防审验等领域；科技人才政策则更加重视关键技术、创新平台、学科专业和复合型人才培养。随着地方立法、技术标准、审批规则和政策工具箱持续完善，城市更新将进一步走向常态化、规范化和专业化实施。

（五）政策例行吹风会明确部门分工和实施重点

2026年6月8日，国务院新闻办公室举行政策例行吹风会，住房城乡建设部、国家发展改革委、财政部和自然资源部从任务部署、资金支持、土地政策、治理机制等方面对《规划》作出进一步解释。吹风会将规划文本中的原则性安排转化为更明确的部门分工和实施路径。

表：政策例行吹风会释放的实施信息

资料来源：中指研究院综合整理

吹风会进一步明确了规划实施中的部门分工。住房城乡建设部门负责目标任务、项目生成和治理体系建设，发展改革部门重点支持老旧小区、危旧房和地下管网等重大项目，财政部门侧重样板片区和可复制机制建设，自然资源部门重点完善存量资源调查、规划适应性、功能转换和产权登记政策。

总体来看，规划实施将更加重视“硬投资”与机制建设同步推进。地方项目申报需要说明项目问题来源、政策依据、资金组合、土地条件、运营主体和绩效目标，城市更新项目将由单项建设管理转向全过程闭环管理。

（六）对地方实施和企业布局的影响

1. 地方政府：专项规划和项目库成为关键中间环节

地方需要结合国家10项指标和23项任务，加快编制城市更新专项规划，根据人口变化、财政承受能力、住房需求和产业空间条件确定本地区任务规模，避免对国家目标进行简单平均分解。

城市体检发现的问题，需要进一步转化为更新片区、项目组合和年度计划。地方可按项目成熟程度建立谋划库、储备库和实施库，实行滚动调整和年度调度，并将项目成熟度与资金申报、用地保障和审批安排相衔接。

片区策划和资金平衡将成为项目生成的重要环节。地方需要统筹公益性设施、准经营性项目和经营性资产，明确财政资金、专项债、信贷资金和社会资本的使用边界，防止项目收益与融资规模不匹配。

规划土地和审批工具也需要同步完善。功能转换正面清单、微更新豁免清单、联合审查、详细规划适应性和历史遗留问题处理机制，将直接影响存量项目的实施效率。

项目实施方案还需提前明确更新后的使用功能、运营主体、维护责任和资金来源。统计评价范围也将由投资额和开工量，扩展至安全隐患消除、公共服务改善、存量资源盘活、文化保护、生态效益和群众满意度。

2. 企业：业务机会向前端策划、综合实施和长期运营延伸

表：企业参与城市更新的重点方向

资料来源：中指研究院综合整理

《规划》将企业参与城市更新的环节由规划设计和工程施工，进一步延伸至前端识别、片区策划、资金平衡、产业导入、资产运营和数字治理。企业竞争优势将更多取决于政策适配、综合策划、资金统筹、多主体协调和长期运营能力。

对于老旧厂房、低效楼宇、商业街区和工业遗产等项目，改造工程本身难以形成完整价值闭环，企业需要以真实市场需求、产业招商和运营现金流支撑项目实施。对于老旧小区、完整社区和公共基础设施项目，则需要统筹居民需求、工程建设、公共服务和后续维护。

总体来看，《城市更新“十五五”规划》已经形成国家指标牵引、地方规划传导、片区项目生成、政策资金匹配和统计评价闭环。城市更新的实施重点将由单项物理改造进一步转向存量空间盘活、城市功能完善、安全韧性提升和长期运营，企业也需要由单项专业服务向覆盖策划、建设、运营和资产管理的综合能力转型。

政策工具、项目计划和市场机会呈现差异化路径

三、重点城市政策进展与项目机会

2026年上半年，重点城市城市更新由政策制度完善进一步转向专项规划、年度计划、更新片区和具体项目协同推进。北京、上海、广州、深圳、重庆、武汉和天津等城市在延续既有更新任务的基础上，围绕项目生成、规划土地、功能转换、资金支持、审批优化和运营维护等关键环节加快完善实施机制，城市更新的组织方式更加系统化、精细化。

表：2026年上半年重点城市城市更新进展与实施机制

资料来源：中指研究院综合整理

（一）北京：年度项目计划与政策工具同步完善

2026年2月，北京发布第一批城市更新计划项目清单，共纳入1321个项目，其中新实施项目745个、2025年结转续建项目576个，年度计划投资1049.5亿元。项目覆盖全市16个区及北京经济技术开发区，涵盖既有建筑改造利用、老旧小区改造、完整社区建设、老旧街区商圈和产业区更新、城市基础设施更新、城市功能完善与民生保障、城市生态系统修复、历史文化保护与传承八大类型。

从区域分布看，项目主要集中在核心区和城市功能拓展区域。西城区、丰台区、东城区、海淀区项目数量分别为229个、138个、132个和99个，朝阳区、石景山区分别为91个和89个；上述核心区和城市功能拓展区项目合计占比超过58%。远郊区项目数量相对较少，但更加注重与区域主体功能相结合，重点围绕生态治理、基础设施完善、农业科技、文旅融合和健康医药等方向展开，体现出由统一推进向分区分类实施转变的特点。

图：2026年北京市第一批城市更新项目数量分布（按行政区）

资料来源：中指研究院综合整理

从项目内容变化看，2026年第一批项目呈现出更新范围扩展和功能复合增强的特点。一是“平急两用”公共设施、潮玩和文化消费特色街区、低空经济配套设施等新类型开始进入年度项目清单；二是全龄友好和适儿化改造明显增加，部分公园、绿道和公共空间更加关注全年龄段使用需求；三是城中村改造由零散项目向区域统筹、系统实施转变；四是故宫、国子监等历史街区申请式退租项目批量出现，反映老城保护更新逐步进入常态化推进阶段；五是产业更新更加紧密地衔接卫星互联网、低空经济等前沿产业；六是公共空间更新更加注重景观品质、文化消费和区域联动。

在政策工具方面，2026年1月，《北京市城市更新政策激励工具箱（1.0版）》正式实施，系统归集规划土地、建筑规模、财税金融、审批优化和历史遗留问题处理等支持措施。4月，北京出台《北京市城市更新项目土地价款核定缴纳实施细则（试行）》，进一步明确城市更新项目涉及划拨、出让、功能调整和公共贡献等情形下的土地价款核定规则。5月出台的《关于深化建筑规模管理激励城市更新的管理规定（试行）》设立城市更新建筑规模激励指标池，优先支持安全、民生和发展类成熟项目。

表：北京2026年上半年城市更新政策发布清单

资料来源：中指研究院综合整理

从更长周期看，北京正在由单项项目更新转向“8+N”体系牵引。其中，“8”主要覆盖首都功能、人居环境、产业发展、绿色空间、安全韧性、历史文化保护等重点任务；“N”强调建设一批功能复合、资源统筹、政策集成的综合化城市更新组团。2026年，北京提出全年推动实施不少于50个综合化城市更新组团，通过片区策划统筹公共服务、产业空间、历史文化保护和基础设施更新，推动分散项目向片区综合实施转变。

总体来看，2026年上半年北京城市更新呈现三个特点：一是年度计划规模较大，工作重点由扩大项目数量逐步转向提质增效；二是项目类型由传统居住改善和基础设施更新，向产业空间、文化消费、“平急两用”和功能复合等方向拓展；三是政策支持由分散措施逐步形成工具箱、土地价款、建筑规模和项目调度相衔接的制度体系。北京城市更新正在从单项目、分散式改造，转向计划统筹、分类实施、政策集成和片区推进并重的新阶段。

（二）上海：三年行动、产业用地盘活和商务楼宇焕新同步推进

2026年上半年，上海城市更新在既有政策体系基础上进一步向系统化、精细化和运营导向深化。政策重点不再局限于单一项目改造，而是围绕新一轮三年行动计划，统筹推进旧住房改造、商务楼宇焕新、低效产业用地盘活、历史风貌保护和滨水空间提升，推动城市更新与产业升级、功能优化和公共服务改善相结合。

表：上海2026年上半年城市更新政策发布清单

资料来源：中指研究院综合整理

在总体部署方面，上海市委常委会审议《上海市城市更新三年行动计划（2026—2028年）》相关事项，提出统筹处理安全底线与品质提升、存量盘活与新质培育、风貌保护与活化利用、生态建设与公共服务之间的关系，并建立覆盖规划、建设、运营和管理全过程的支撑保障体系。

低效产业用地盘活仍是上海上半年城市更新的重要方向。2024年、2025年，上海分别盘活低效产业用地约45平方公里和30.4平方公里，两年合计约75平方公里；截至2026年5月，按最新公开口径，累计盘活规模已接近80平方公里。2026年，上海计划继续推进约25平方公里低效产业用地盘活，力争三年累计盘活规模突破100平方公里。与此同时，上海持续完善工业用地二级市场、产业空间提质和“工业上楼”等政策机制。2026年5月出台的工业用地使用权转让、出租、抵押二级市场政策，进一步畅通存量工业用地流转路径，推动低效工业用地通过转让、出租、抵押和功能优化实现重新配置。相关政策不仅有助于提高土地流动性和空间使用效率，也将促进老旧厂区和低效园区由物理改造向产业导入、功能重组和空间提质延伸，为上海优化产业布局、承载新质生产力提供空间支撑。

商务楼宇和商办空间更新则体现出上海城市更新的运营导向。随着部分存量商办建筑出现功能老化、设施落后和使用效率下降等问题，上海通过优化规划土地政策、探索功能兼容和用途转换、完善咨询受理机制，推动商务楼宇由硬件修缮向功能重塑和活力提升延伸。更新后的楼宇不仅需要改善建筑品质，还需与产业结构、市场需求、公共服务和周边街区功能相协调。

总体来看，2026年上半年上海城市更新呈现三个特点：一是以三年行动计划强化顶层统筹，城市更新由单项改造进一步转向系统推进；二是以工业用地二级市场和低效产业用地盘活为抓手，推动存量产业空间重新配置；三是更加重视商务楼宇、历史风貌区和滨水空间更新后的功能使用和持续运营。上海城市更新的重点，正由“完成改造”进一步转向“提升空间使用效率、优化城市功能和增强长期活力”。

（三）广州：规划用地政策完善，低效楼宇成为新增更新方向

广州2026年计划谋划30个以上城市更新片区，重点推进沙面、白鹅潭、广州北站等片区，2026年计划完成城市更新投资2200亿元。城中村改造仍是广州城市更新的重要基本盘，征拆安置、公共配套、产业导入和资金平衡构成片区项目的核心。

2026年3月，广州出台《广州市支持高质量城市更新 促进精细化空间治理的规划用地管理若干措施》，将年度城市更新项目和低效用地再开发项目纳入政策支持范围，推动形成“更新单元＋实施地块”的规划管理机制，并从规划调整、用地配置到不动产登记提供全链条支持。6月公布的低效用地再开发专项规划进一步明确，到2035年全市低效用地再开发规模约310平方公里，为旧村、旧厂和低效产业空间更新提供中长期空间指引。

表：广州2026年上半年城市更新政策发布清单

资料来源：中指研究院综合整理

6月出台的《广州市关于推进低效楼宇更新提升的实施意见》是上半年值得关注的政策增量。政策支持办公、商业等非居住楼宇采取局部拆建、结构加固、立面整治、空间重组和功能转换等方式更新，并允许通过产权收购、权益入股、租赁托管和合作经营等方式整合权利主体。符合条件的功能转换项目可实行过渡期管理，初始使用期限原则上为5年；经评估符合要求的可按规定申请延期，含延期的累计使用期限最长不超过15年。

这意味着广州城市更新正由城中村和成片改造进一步延伸至存量商办楼宇、专业市场和低效产业载体，企业的机会也由征拆建设拓展至楼宇收并购、改造策划、招商运营和资产管理。

（四）深圳：项目管理规则和既有非居住建筑功能转换机制同步完善

2026年3月，深圳印发《深圳市既有非居住建筑物功能转换实施办法》，针对商业、办公、酒店、厂房、研发、仓储和公共服务设施等既有建筑，建立正面清单、统一受理、部门联合审查和全过程安全监管机制，为存量建筑功能调整提供了较为明确的政策路径。

同期出台的《深圳市工业用地使用权转让办法》进一步规范工业用地使用权转让条件、交易程序和产业监管要求，为存量工业用地流转和低效产业空间重新配置提供制度支持；城市更新项目管理政策则进一步规范项目计划、规划审批和实施监管。

表：深圳2026年上半年城市更新政策发布清单

资料来源：中指研究院综合整理

政策明确，符合产权清晰、无重大违法建设、结构和消防安全达标、不在近期征收及城市更新计划范围等条件的项目，可以申请功能转换。采取过渡期方式实施的项目，原则上设置5年使用期限，期限内按规定可以暂不补缴土地价款，但需同步明确到期后的续期、恢复原功能或退出安排。

深圳政策并非简单放松用途管制，而是在土地性质、规划许可、结构安全、消防审验和退出机制之间建立闭环规则。企业判断项目时，应同时测算建筑加固和消防改造成本、土地价款影响、过渡期内运营现金流，以及期限届满后的续期或恢复成本。

（五）重庆：形成“机会清单＋资源平台＋技术标准＋联合审批”机制

重庆2026年首批城市更新机会清单收录207个项目，总投资近1200亿元，聚焦中心城区重点片区，对产权情况、存量资源、更新需求和政策支持进行项目画像。同步试运行的城市更新资源信息平台整合项目、企业、金融机构、金融产品、专家和政策工具，形成“项目找企业、企业找项目、项目享政策”的资源匹配机制。

表：重庆2026年上半年城市更新重点政策及实施工具

资料来源：中指研究院综合整理

2026年5月，重庆发布修订后的《重庆市城市更新技术导则》，进一步细化片区策划、项目实施方案、建筑改造、公共空间和历史文化保护等技术要求。重庆同时探索城市更新项目“平面化审批”，将更新方式、土地供应、资金筹措、规划设计和可行性研究纳入实施方案，由相关部门开展联合审查，集中协调项目实施中的规划、土地和审批问题。

机会清单提高了市场主体识别项目的效率，技术导则和联合审批则着力提高项目转化效率。但清单项目仍处于不同成熟阶段，企业需要进一步判断项目权属、实施边界、公共投入、资金来源和收益模式，不能将清单投资规模简单等同于可立即投资规模。

（六）武汉：地方条例、政策工具箱和存量空间盘活政策集中落地

武汉以更新片区为基本单元推进城市更新，计划于2025—2027年完成182个片区更新。首批80个片区已全面启动，总投资约1308亿元；截至2026年4月，首批片区已初见成效，第二批102个片区同步稳步推进。更新内容覆盖危旧住房、老旧小区、历史街区、老旧厂区、公共空间和基础设施等领域，整体呈现片区统筹、小切口实施、渐进式改造和可持续运营等特点。

2026年上半年，武汉城市更新制度体系加快完善。《武汉市城市更新条例》于4月对外公布，自6月1日起施行。条例明确城市更新涵盖危旧房、老旧小区、城中村、老旧街区、老旧工业园区和厂区改造，以及市政公共设施完善、生态修复和历史文化保护等内容；在组织实施上，强调以更新片区为主，推动政府引导与市场化运作相结合，并在用地、规划、容积率、消防、财政和金融支持等方面建立保障机制，强化城市更新全生命周期管理。

表：武汉2026年上半年城市更新政策发布清单

资料来源：中指研究院综合整理

4月27日，武汉正式发布《武汉市“五改四好”城市更新政策工具箱（1.0版）》，系统梳理2023年以来公开发布的14项城市更新相关政策文件，按照“五改四好类”和“保障措施类”集成11个小类、67项政策原文，重点回应项目实施过程中资金来源、土地利用、审批办理和保障机制等问题，推动分散政策由“文件供给”转化为可查询、可匹配、可操作的政策工具。

在存量空间盘活方面，武汉同步完善建设用地混合开发和既有建筑功能转换机制。5月公开发布的《关于支持城市更新项目建设用地混合开发利用的实施意见（试行）》，通过正面清单拓宽公共服务、工业、科研、仓储和商服等功能的混合利用空间，对符合条件的混合利用情形可视同符合详细规划，并通过差异化比例管控提高土地使用弹性。

总体来看，武汉正在形成“地方条例确立基本规则、政策工具箱整合支持政策、混合用地政策释放土地弹性”的政策组合。企业参与机会也由传统工程施工进一步延伸至更新片区策划、项目申报和政策匹配、存量资产诊断、建筑改造、产业导入、招商运营及长期资产管理等环节。武汉的政策重点已不只是推动项目“建起来”，而是通过规划、土地、审批和运营机制创新，使低效空间能够形成持续使用和价值兑现的闭环。

（七）天津：城市更新条例支撑专项规划和项目组织

2026年，天津计划加快推进32个在建城市更新项目，新启动15个项目，合计推进项目近50个。相关项目涉及中心城区老旧片区、交通枢纽周边、历史风貌区、老旧小区、产业空间和基础设施等领域。天津市政府工作报告明确提出，编制实施城市更新专项规划，加强片区策划和项目实施管理，分类推进枢纽带动、产创协同、文商旅融合和生态宜居等区域更新，并启动建设赤峰道—中心花园等15个新项目。

表：天津2026年城市更新重点政策与实施文件

资料来源：中指研究院综合整理

《天津市城市更新条例》自2026年1月1日起施行，建立“城市体检—专项规划—片区策划—项目实施方案”的工作体系，明确政府、市场主体、产权人和社会公众的参与方式，并对资金筹措、土地供应、建设运营和后续管理作出制度安排。

在此基础上，天津加快编制实施城市更新专项规划，强化片区策划和年度项目组织。《关于推进“站产城”融合发展的意见》则围绕重点交通枢纽片区，推动交通组织、产业导入、存量空间盘活和城市服务功能协同提升，拓展了枢纽型城市更新的实施路径。

总体来看，天津城市更新正由单个项目推进转向地方条例规范、专项规划统筹和年度项目调度相结合。随着重点片区更新和枢纽周边开发持续推进，片区策划、项目生成、资金平衡、专业运营和项目入库等前端服务的重要性将进一步提升。

支持工具持续扩围，项目成熟度、债务和绩效约束同步强化

四、资金机制透视：由资金供给向项目闭环管理延伸

2026年，中央财政、中央预算内投资、超长期特别国债、地方政府专项债券以及政策性金融、商业信贷和资本市场工具，共同构成城市更新的多层次资金支持体系。不同资金工具在政策目标、支持对象、使用条件和偿还方式等方面存在差异，城市更新项目需要根据公共属性、收益能力、实施阶段和风险水平分类匹配资金。

从政策变化看，城市更新资金支持已由建设投入进一步延伸至城市体检、专项规划、片区策划、项目储备、资金筹措、建设实施、运营维护和绩效评价等环节。项目能否获得资金支持，越来越取决于前期手续、实施主体、建设内容、资金来源、偿债安排和后续运营等条件。

（一）资金使用方向由工程投入向项目和机制并重转变

国新办《城市更新“十五五”规划》政策例行吹风会进一步明确了未来城市更新资金支持方向。结合吹风会和2026年度中央财政支持政策，城市更新资金在继续支持基础设施和民生工程建设的同时，开始更加重视集中连片更新、项目生成机制、公共服务改善和长期运营，资金使用由单项工程投入逐步转向项目建设与机制完善并重。

表：城市更新资金使用方向的主要变化

资料来源：中指研究院综合整理

吹风会提出，2024年以来中央财政已连续3年支持50个重点城市先行先试，资金不仅用于重点样板项目，也用于可持续更新机制建设。同时，引导地方加强资金统筹和差异化安排，推动投资与消费相结合、“投资于物”与“投资于人”相结合。“十五五”时期，中央财政将继续保持较大支持力度，并进一步提高资金使用效益。

这意味着，城市更新资金的使用范围正在由道路、管网、房屋等工程建设，逐步延伸至社区公共服务、便民商业、项目储备、实施方案、后续运营和绩效管理。地方政府和实施主体需要在项目谋划阶段统筹建设内容、资金来源和运营责任，避免建设内容与资金投向不匹配、不同中央资金重复申报，以及依赖不确定收益覆盖公益性投入。

（二）中央资金重点支持民生改善和安全韧性建设

2026年国家层面与城市更新直接相关的中央资金，主要包括中央财政支持实施城市更新行动、中央预算内投资城市更新专项和超长期特别国债“两重”资金。三类资金分别侧重样板片区和机制建设、老旧小区与危旧房等民生项目，以及城市地下管网等安全韧性工程。

表：2026年上半年城市更新主要资金支持情况

资料来源：中指研究院综合整理

中央财政支持由单个工程补助向样板片区和机制建设延伸。2026年中央财政通过竞争性评审支持不超过15个地级及以上城市，资金可用于重点样板片区建设，以及项目储备、资金筹措、用地保障、审批优化和运营维护等机制建设。政策同时明确，具体项目不得重复申请中央预算内投资、超长期特别国债等中央资金，不得因实施城市更新形成新的地方政府隐性债务。

中央预算内投资和超长期特别国债继续突出民生改善与安全韧性。2026年中央预算内投资城市更新专项安排970亿元，重点支持老旧小区、危旧房等项目；超长期特别国债安排1600亿元支持燃气、排水、供水和供热等城市地下管网建设改造。

（三）专项债和金融资金更加重视收益边界与风险控制

除中央资金外，地方政府专项债券、政策性金融、商业信贷和社会资本，也是城市更新项目的重要资金来源。根据中指研究院不完全统计，2026年一季度城市更新相关专项债规模接近1200亿元，其中城中村改造相关专项债超过500亿元。专项债靠前发行有利于推动项目开工，但项目仍需具备明确的收益和偿债来源，不得虚增收入、重复计算收益或依赖不确定土地出让收入形成资金平衡。

政策性银行和商业银行的参与环节正由项目贷款向专项规划、项目库、片区策划和资金平衡方案等前期阶段延伸。金融机构提前介入有利于优化项目边界、实施时序和融资结构，但融资方案仍需以政策合规、财政承受能力和项目真实现金流为基础。

不同属性项目需要分类匹配资金。危旧房、老旧小区基础改造、地下管网和生态修复等公益性项目，主要依靠财政和政策性资金；停车、充电、养老托育等准经营性项目，可组合使用专项债、政策性金融、运营补贴和经营收入；低效楼宇、商业街区和产业园区等经营性项目，则应以企业资金、商业信贷、基金投资和运营现金流为主。

总体来看，城市更新资金供给保持较强支持力度，但政策重点正由单纯增加建设投入转向提高资金使用效益和项目实施质量。地方政府和实施主体需要根据项目公共属性和收益能力分类匹配资金，统筹建设投入、偿债来源和运营责任，推动项目谋划、资金筹措、建设实施和长期运营形成闭环。

八类重点场景释放从前期策划到长期运营的专业服务机会

五、重点业务场景透视：八类重点场景与企业机会

从《城市更新“十五五”规划》和上半年地方政策看，城市更新已形成从单栋建筑、居住小区、社区街区，到城市基础设施、生态系统和历史文化空间的多层次任务体系。本章所列八类场景，既覆盖传统民生补短板和安全韧性建设，也纳入既有建筑功能转换、完整社区、公共服务织补、生态修复和历史文化活化等拓展方向。不同场景在权属关系、公共属性、现金流结构、资金来源和运营周期方面差异明显，企业需由单一工程建设视角转向项目全生命周期视角，系统配置策划、设计、融资、建设、招商、运营和数据管理能力。

（一）既有建筑改造利用：功能转换和运营前置成为存量资产盘活关键

既有建筑改造利用是城市更新中覆盖面最广、市场化空间较大的场景之一，既包括危旧住宅、老旧公共建筑的安全加固和设备更新，也包括商业办公、酒店、厂房、仓储和研发建筑的节能改造、空间重组和功能转换。与传统翻新不同，这类项目的核心目标是使既有建筑重新适配人口结构、产业变化和市场需求，在保留主体结构和存量资源的基础上提高安全水平、空间效率和资产价值。

2026年地方政策进一步强化既有建筑改造的可操作性。广州低效楼宇政策支持办公、商业服务业等既有非居住建筑采取局部拆建、外立面整饰、内部改造、空间优化和设施完善等方式更新，并鼓励通过产权收购、权益入股、租赁托管和合作经营等方式归集权益；深圳建立既有非居住建筑功能转换正面清单、部门联合审查、竣工验收和期限退出机制；上海推动工业用地使用权转让、出租、抵押二级市场制度建设，为低效产业空间重新配置提供交易和融资支撑。上述政策共同表明，既有建筑更新正由单纯工程改造转向“规划土地合规—建筑安全—功能转换—市场运营—退出安排”的全过程管理。

表：既有建筑改造项目前期识别要点

资料来源：中指研究院综合整理

表：既有建筑更新需要算清的“三本账”

资料来源：中指研究院综合整理

企业机会：由施工承包向资产诊断、运营提升和资本退出延伸。前端机会包括建筑体检、资产诊断、市场研究、功能策划、更新实施方案、投资测算和审批咨询；建设环节包括结构加固、消防改造、机电更新、节能改造、空间重组、装修改造和智慧化提升；运营环节包括产业招商、商办运营、酒店、养老、医疗等专业运营、能源管理和物业服务；后端则包括资产确权、经营改善、ABS或REITs培育。对企业而言，企业竞争力主要取决于建筑改造、市场运营和资本运作能力的协同程度。

（二）城镇老旧小区整治改造：由基础设施补短板转向品质和治理提升

《城市更新“十五五”规划》提出新开工改造城镇老旧小区11.5万个，并强调重点对建成20年及以上的城镇住宅小区开展专项体检和针对性改造。与早期以水电气路、外立面和公共空间为主的工程改造相比，新阶段更加重视住房安全、居住品质、公共服务、绿色低碳和社区治理，改造内容由基础设施补短板向品质提升和长效运营延伸。

表：城镇老旧小区改造内容与实施目标

资料来源：中指研究院综合整理

老旧小区项目涉及居民数量多、个体诉求差异大，实施方案不宜仅由工程技术部门单独编制。前期应通过小区体检、入户调查和居民议事，明确“必须改、希望改、可以市场化改”的项目清单；方案阶段应同步确定资金分担、施工时序、临时交通、噪声扬尘和特殊群体保障；竣工后应明确电梯、充电设施、停车、公共空间和服务设施的运营维护责任。

资金方面，安全和基础设施等公益性内容主要依靠中央和地方财政、中央预算内投资、专项债和国有企业投入；建筑本体和专有部分可依法使用住宅专项维修资金并引导居民合理共担；停车、充电、养老托育、便民商业等具备运营收入的设施，可引入社会资本投资建设和专业机构运营。资金组合的核心是区分公共责任、业主责任和市场化经营边界。

企业机会：从单项施工扩展至全过程社区更新服务。专业服务机会包括小区体检、居民需求调查、改造策划、投资测算、设计施工一体化、加装电梯、住宅老旧电梯更新、适老化改造、停车充电建设、智慧安防、物业导入和社区服务运营。施工企业可通过“改造+运维”延长服务周期；物业和运营企业可在改造前期参与产品设计，形成物业、养老、助餐、家政和社区商业等持续收入；咨询机构则可承担项目库建设、居民协商、资金平衡和绩效评估。

（三）完整社区建设：公共服务织补与社区运营相结合

完整社区建设以居民日常生活需求为基础，在步行可达范围内统筹基本公共服务、便民商业、市政配套、公共活动空间和社区治理，推动社区设施补充、空间优化、服务供给和运营管理协同实施。《城市更新“十五五”规划》提出实施完整社区建设扩面提质增效工程，在5000个社区开展建设改造，重点完善养老、托育、助餐、文化体育、便民服务和公共活动空间，并同步推进社区设施智能化、物业服务提升和治理机制建设。

表：完整社区设施配置及建设运营方式

资料来源：中指研究院综合整理

项目建设应结合人口结构、家庭类型、设施现状和居民需求分类施策。老龄化社区重点完善养老、助餐、健康管理和无障碍设施；年轻家庭集中的社区增加托育、儿童活动和家庭支持空间；高密度社区重点补充停车、充电、健身、便民商业和公共空间。前期可通过社区体检、居民调查和设施使用评估，明确短板及建设时序。

空间配置应充分利用闲置房屋、低效商业、架空层、边角地、地下空间和附属用房，通过功能复合、整合改造和分时共享提高利用效率。其中，养老、托育、助餐和文化服务可集中设置，健身和儿童活动空间可结合口袋公园、边角地补充，市政设施则与老旧小区改造和物业管理协同推进。

运营模式应与设施公共属性和经营条件相匹配。公益性设施以政府统筹和购买服务为主；托育、助餐、体育健身等可通过收费、补贴和场地经营形成组合收入；便民商业实行市场化经营。建设阶段需同步明确产权、开放时间、收费标准、维护责任和绩效要求，并根据设施使用率和居民需求动态调整功能及运营主体。

企业可参与社区体检、规划策划、设施改造、养老托育、智慧平台、物业提升、商业招商和公共空间运营，形成“咨询—建设—运营—增值服务”业务链。针对项目规模小、布局分散、运营成本较高等问题，可通过片区化布局、标准化产品、连锁化运营和数字化管理提升运营效率。

（四）老旧街区、老旧厂区和城中村更新：由单体改造转向片区综合平衡

《规划》提出改造提升1500个老旧街区厂区，并稳步推进4000个城中村改造。三类项目均具有空间连续、主体多元和功能复合等特点，但核心矛盾不同：老旧街区重点是生活、商业和公共空间活力不足；老旧厂区重点是产业功能衰退、土地利用效率低和工业遗产保护；城中村则同时涉及住房安全、土地权属、征收安置、基础设施和房地产市场。

表：片区综合更新三类场景比较

资料来源：中指研究院综合整理

街区、厂区和城中村项目不能只按单个地块或单栋建筑测算。片区策划应同时盘点人口、土地、房屋、产业、公共设施、历史文化和生态资源，将安全治理、公共服务和基础设施等公益性任务，与商业办公、产业载体、住房和经营性设施组合安排，明确空间边界、实施时序和资金来源。对于经营收益不足的项目，应通过财政资金、专项债、政策性金融和国企投入保障基本公共服务，不宜以过高经营性开发强度弥补全部公益成本。

城中村改造通常要求同步研究征收补偿或搬迁安置方案和资金平衡方案。前者解决权利人如何补偿安置、居民生活如何衔接，后者解决土地整理、安置房、公共配套和融资成本如何覆盖。项目应结合房地产市场容量、安置需求和财政承受能力，合理确定拆建比例、开发节奏和经营性内容，避免依赖未来高地价或高房价形成脆弱平衡。

企业机会：片区综合服务能力决定参与深度。前端机会包括城市体检、片区策划、更新单元研究、产业规划、市场研究、征拆安置咨询和资金平衡；实施环节包括土地整理、安置房、公共配套、街区和厂区改造；运营环节包括产业招商、园区运营、商业街区运营、保障性住房和物业服务；金融和资产端则包括基金设立、银团贷款、资产证券化和持有型资产退出。具备“策划—建设—招商—运营—资管”完整能力的企业，更有可能从工程承包商升级为片区实施和运营合作方。

（五）城市功能完善：利用存量空间织补片区服务短板

城市功能完善是指利用闲置房屋、低效用地和可复合利用空间，补齐医疗、教育、养老、文化、体育、便民商业和公共活动等功能短板。与完整社区主要聚焦社区尺度不同，城市功能完善还可覆盖街道、片区和城区层面的公共服务设施、交通枢纽周边功能和新型消费场景。设施配置应以人口变化、服务半径、现有供给和财政能力为依据，重点提高设施与实际需求的匹配度。

《规划》提出新建及改扩建体育场地12.8万公顷，并要求建设改造“小而美”的全民健身场地设施，推动群众喜爱的运动项目进社区、进公园。相关任务与养老托育、公共文化、儿童友好、适老化、无障碍和停车补短板等共同构成居民可感知的城市功能改善。

表：城市功能完善重点设施类型及实施关注点

资料来源：中指研究院综合整理

企业机会：专业运营能力比设施建设数量更重要。企业可提供公共服务设施需求评估、存量空间匹配、建筑功能改造、医疗养老体育等专项设计、专业机构招商和运营管理。公共服务类项目通常投资回收期较长，应采用政府购买服务、租金优惠、运营补贴、公益与经营功能混合等方式提高可持续性。对实施主体而言，判断机会的关键是服务需求是否真实、运营机构是否提前锁定，以及设施建成后是否具有长期支付来源。

（六）城市基础设施建设改造：安全韧性与数字化运维形成确定性赛道

城市基础设施建设改造覆盖供水、排水、污水、供热、燃气、垃圾处理、公共消防、防灾工程、交通设施、新型城市基础设施和城市生命线安全工程。该类项目公共安全属性强、投资规模大、技术标准严格，是中央预算内投资、超长期特别国债和设备更新贷款等资金工具的重要支持方向。

《规划》10项主要指标提出城市地下管网改造36.5万公里，这是用于规划绩效评价的主要指标；同时，重大工程和政策解读提出“十五五”期间建设改造燃气、排水、供水、污水、供热等地下管网约77万公里，后者范围更广，包含新建、改造和不同管线类别任务。

表：城市基础设施建设改造全流程及核心成果

资料来源：中指研究院综合整理

对地方政府和项目实施主体而言，城市基础设施更新不能停留在单项工程建设层面，而应形成“普查体检—项目生成—协同建设—数字监测—运营维护”的全过程管理机制。前期需要依托设施普查和风险评估提高项目识别的准确性，实施阶段需要统筹不同部门、不同管线和地上地下工程安排，建成后还要明确运营主体、维护责任和长期资金来源，减少重复开挖、平台闲置和重建设轻维护等问题。

企业机会：一体化能力和长期运维能力构成核心竞争力。企业机会包括管网检测、材料设备、工程设计施工、排水防涝、综合管廊、城市生命线传感设备、CIM与监测平台、风险模型、应急调度和长期运维。未来竞争将从单一管材、设备或施工能力，转向“普查检测—规划设计—工程建设—智能监测—运营维护”的一体化服务能力。数据平台企业还需解决数据标准、持续更新和跨部门协同，避免平台建设与实际运维脱节。

（七）城市生态修复：从绿化建设转向生态系统修复和开放共享

城市生态修复包括山体修复、水体治理与修复、污染地块修复利用、湿地保护、公园绿地提升、口袋公园、城市绿道和生态基础设施完善。《规划》提出改造提升城市公园绿地2万公顷，并在园林绿化惠民增效工程中提出新增口袋公园、建设改造城市绿道、完善配套服务设施和推动公园绿地开放共享。生态项目的目标不只是增加绿量，还包括恢复生态过程、改善雨洪调蓄、连接生态廊道和提高居民日常使用效率。

表：城市生态修复主要子场景及实施重点

资料来源：中指研究院综合整理

生态修复项目应在前期开展生态本底、污染风险、水文地质和使用需求调查，明确保护、修复、建设和开放的边界。污染地块需要先完成调查评估和风险管控，再与土地开发时序衔接；滨水和公园项目需要统筹防洪排涝、生态保护、慢行交通和公共活动；绿道建设则应避免碎片化，优先形成连续网络。竣工后还需建立植被、水体、土壤和设施的长期监测维护机制。

企业机会：生态修复与公园运营形成复合型业务。专业服务机会包括生态调查评估、修复规划、污染治理、海绵城市、园林景观、绿道和滨水空间建设，以及公园配套、体育文化活动、自然教育和商业服务运营。生态项目直接经营收益通常有限，应以财政资金和公共投入保障生态底线，并通过适度配套和专业运营提升使用效率。配套经营活动应控制规模和强度，维护生态保护和公共开放属性。

（八）城市历史文化保护传承：从修缮保护转向活化利用和价值转化

《规划》提出修缮历史建筑1.5万处，并要求持续开展老城区、老街区专项调查，加强历史文化名城、街区、地段、历史建筑、传统风貌建筑和工业遗产的整体保护。历史文化更新应在保护历史格局、空间尺度、建筑特征和社区生活的基础上，消除安全隐患、改善基础设施并合理导入使用功能。

表：历史文化保护传承实施环节及关键要求

资料来源：中指研究院综合整理

历史街区和历史建筑往往存在产权分散、人口老龄化、消防条件不足和修缮成本高等问题。项目应优先解决安全和基本生活条件，并通过公共文化、社区服务、创意办公、特色商业和文旅活动等功能形成合理运营收入。商业导入应控制规模和业态，避免原住民过度外迁、租金快速上涨和街区同质化。对于公益性强、经营收益弱的保护项目，应通过财政资金、国企长期持有、专项基金和公益赞助等方式保障持续维护。

企业机会：保护技术、内容策划和精细运营缺一不可。企业可参与历史资源调查、保护规划、修缮设计施工、消防和设备改善、城市设计、内容策划、品牌招商、文旅运营和长期维护。与普通商业改造相比，历史文化项目更依赖多专业协同和长期经营，实施主体应建立建筑保护、文化研究、商业运营和社区沟通团队，应通过特色内容、持续活动和精细化运营提升空间价值，减少对一次性装修改造和短期流量传播的依赖。

总体来看，八类场景的公共属性、资金来源和市场化条件存在明显差异。危旧房改造、城市基础设施、生态修复和基本公共服务更多依赖财政及政策性资金，企业参与重点在专业技术、工程实施和长期运维；既有建筑、老旧厂区、商业街区和部分公共服务设施具有较强市场化空间，项目能否成立主要取决于功能定位、市场需求、运营现金流和资产退出；老旧小区、完整社区和历史文化保护则需要兼顾公共责任、居民需求和适度经营。企业应根据自身在策划、建设、融资、招商、运营和资产管理方面的能力选择进入场景，逐步由单项专业服务向全过程、组合式服务延伸。

地方规划、项目库和实施机制将加快落地，企业竞争转向综合能力

六、2026年下半年城市更新发展展望

一是地方“十五五”城市更新规划和行动方案将加快出台。《城市更新“十五五”规划》明确了未来五年的主要指标、重点任务和重大工程。下一阶段，各地需要结合自身人口、产业、住房和存量资源情况，将国家目标进一步分解为地方任务、年度计划和具体项目。

二是城市体检、专项规划和项目库之间的衔接将更加紧密。城市体检发现的问题，将逐步转化为更新任务和具体项目。地方项目库也不再只是项目名单，而要进一步明确项目边界、建设内容、实施主体、投资规模和资金来源。项目是否成熟，将直接影响其能否纳入年度计划和争取相关资金。

三是中央资金仍将重点支持民生改善和安全韧性项目。危旧房、老旧小区、城中村、地下管网、排水防涝和城市生命线等领域，仍是政策和资金支持的重点。与此同时，资金使用要求将更加严格，项目需要明确建设内容、资金来源、偿债安排和绩效目标，避免新增地方政府隐性债务。

四是低效楼宇、老旧厂区和既有建筑功能转换将成为新的市场机会。广州、深圳、上海等地已经围绕低效楼宇、工业用地和既有建筑功能转换出台政策，城市更新正由传统的老旧小区、城中村改造，逐步延伸至商办楼宇、产业园区和老旧厂区盘活。相关项目更加依赖市场定位、改造策划、招商运营和资产管理能力。

五是项目推进将更加重视实施条件和后续运营。过去部分地区更关注项目数量和投资规模，下一阶段将更加关注项目能否真正落地。权属是否清晰、手续是否完整、资金能否平衡、更新后由谁运营，将成为判断项目可行性的关键。

六是企业竞争将由单项专业能力转向全过程综合服务能力。随着城市更新项目由单体工程转向片区统筹和全生命周期管理，企业不仅需要具备规划设计和工程建设能力，还需要补齐政策适配、资产诊断、资金平衡、产业导入、招商运营、利益协调和数据管理能力。具备“策划—融资—建设—招商—运营—资管”协同能力的企业，将在复杂城市更新项目中获得更大的参与空间。

近几年，地方加快探索盘活存量房屋，逐步形成了收购存量商品房用作保障性住房、自持转销售、非居改租、功能兼容与临时改变用途等多元盘活路径，其中保障性住房再贷款及专项债券扩围支持收购存量商品房，为地方收储提供了重要资金支撑。今年以来，商业不动产REITs试点推进，为项目提供市场化退出渠道，打通“存量盘活—资金回笼—再投资”闭环，为盘活存量商办项目提供了更大支持。另外，盘活存量资产的重要路径之一是与专业运营企业深度协同、强化专业运营能力，当前越来越多的存量项目正从“空置低效”转向“持续造血”，形成可复制的轻资产运营范式。

盘活存量房屋是城市发展由增量扩张转向存量提质的核心抓手之一，也兼顾着构建房地产发展新模式、完善住房保障、拉动城市更新投资等多重作用，预计未来配套政策将持续落地，有望通过加大存量房收储力度、细化功能兼容转换实施细则、扩大房票安置适用范围等举措，加速推进存量房屋盘活。

来源：中指研究院公众号